Amelloramento de Navarra

A Lei orgánica de reintegración e amelloramento do réxime foral de Navarra (LORAFNA, en castelán: Ley orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra), máis coñecida como Amelloramento de Navarra ou Amelloramento do foro, é unha lei española que supón a norma institucional básica da Comunidade Foral de Navarra. É o equivalente aos estatutos de autonomía do resto de comunidades autónomas de España.

Escudo oficial de la Comunidade Foral de Navarra.

Foi aprobada polo Parlamento Foral de Navarra e posteriormente entrou en vigor o 16 de agosto de 1982 unha vez aprobada polas Cortes Xerais como lei orgánica.

Historia

Antecedentes

O Amelloramento do foro é unha actualización, con apoio na disposición adicional da Constitución española de 1978, do réxime foral recoñecido para Navarra na Lei de Modificación de Foros de 1841 promulgada polas Cortes Españolas de acordo co previsto na Lei de Confirmación de Foros de 1839.

O réxime foral recoñecido para Navarra na Lei Paccionada supoñía a liquidación en Navarra do Antigo Réxime no marco do abandono do absolutismo monárquico e a implantación do estado constitucional liberal en España á morte de Fernando VII.

De forma concreta, a Lei Paccionada convertía a Navarra nunha provincia de réxime especial dotada dunha especial autonomía económico-administrativa detentada pola súa Deputación Provincial (autodenominada 'foral' desde 1867). O novo réxime foral sería mantido e ampliado en parte durante o século e medio posterior, non sufrindo variacións de importancia ata 1978 e a subseguinte aprobación do Amelloramento do foro.

A cuestión navarra na Transición

Coa recuperación da democracia en España tras o fin da ditadura franquista e a convocatoria para a elección das cortes constituíntes de 1977 iníciase en Navarra un virulento debate político, xurídico e identitario sobre a maneira de abordar a democratización das institucións forais (Deputación Foral de Navarra e Consello Foral Administrativo) e a regulación da cuestión do réxime foral de Navarra no novo texto constitucional.

Os sectores nacionalistas vascos, co apoio do PSOE, apostaron pola adhesión de Navarra ao proxecto de comunidade autónoma do País Vasco logrando o beneplácito inicial do goberno do presidente Adolfo Suárez. Esa aposta gobernamental á constitución dunha autonomía conxunta entre as tres provincias vascas e a de Navarra foi rexeitada polos sectores foralistas navarros e pola UCD de Navarra que defendían o proxecto autonómico foral independente para Navarra.

Como fórmula de compromiso chegouse ao acordo de que a Constitución recoñecería o réxime foral de Navarra mediante a Disposición adicional primeira (que recoñece os dereitos históricos dos territorios) e o mantemento para Navarra (en contraposición á súa derrogación para as demais provincias vascas) da vixencia das leis de confirmación e modificación de foros de 1839 e 1841 sustentadoras do réxime foral. Ademais, resolveuse diferir o tema da adhesión de Navarra ao proceso autonómico vasco para máis adiante cando as institucións forais democratizáronse regulando na Disposición transitoria cuarta da Constitución un procedemento para que Navarra fose incorporada á comunidade autónoma do País Vasco.

A pesar de todo, este compromiso político sobre a maneira de abordar constitucionalmente a cuestión navarra non foi aceptado por un sector da UCD navarra que descontento coa introdución no texto constitucional do mecanismo de incorporación de Navarra ao País Vasco decidiu abandonar a formación centrista e fundar un novo partido, Unión del Pueblo Navarro (UPN).

Aprobada e promulgada a Constitución, en xaneiro de 1979 un real decreto creou o Parlamento Foral de Navarra (precedente inmediato do actual Parlamento de Navarra) como cámara normativa de representación democrática da cidadanía navarra. Os resultados das eleccións a este Parlamento Foral celebradas en abril de 1979 e na que tamén se elixiron aos membros da Deputación Foral, deron ás forzas políticas UCD, UPN e PSOE (que variara a súa inicial aposta pola autonomía conxunta coas demais provincias vascas ao apoio á autonomía propia para Navarra) unha maioría de máis do 60% dos votos e de máis do 75% de escanos da cámara que ditas formacións utilizaron para abrir as negociacións co Goberno para, con apoio na Disposición adicional primeira da Constitución que establecía que a actualización xeral dos dereitos históricos recoñecidos para os territorios forais se levaría no marco da Constitución.

Negociación e tramitación parlamentaria

Para a negociación co Goberno sobre o texto e modo de actualizar o réxime foral formouse unha comisión negociadora composta por 7 membros que representaban aos partidos favorables á vía autonómica propia de Navarra: UCD, AP e PSOE. As negociacións prolongáronse durante máis de 2 anos, celebrándose un total de 12 reunións oficiais coa comisión homóloga elixida polo Goberno. Alcanzado un acordo final, acordouse tramitalo como unha lei orgánica das previstas na Constitución para regular o réxime xeral das comunidades autónomas.

O seu texto foi aprobado polo Parlamento Foral o 15 de marzo de 1982, con 49 votos a favor (os de UCD, PSN-PSOE, UPN e Partido Carlista) e 5 en contra (PNV e EE). Á sesión non asistiron os 16 parlamentarios restantes (Herri Batasuna e as agrupacións electorais afíns de Amaiur).

Posteriormente foi aprobada polas Cortes Xerais en lectura única como lei orgánica, entrando en vigor o 16 de agosto de 1982.

Do mesmo xeito que os estatutos das demais comunidades autónomas que non accederon á autonomía a través do artigo 151 da Constitución (todas, excepto País Vasco, Cataluña, Galicia e Andalucía) o Amelloramento do foro non precisou de referendo para a súa entrada en vixencia.

Reforma

O Amelloramento do foro, de acordo coa súa propia previsión do necesario acordo entre Navarra e o Estado para proceder á súa modificación, foi reformado en dúas ocasións:

• En 2001, para suprimir o mecanismo automático de elección como presidente do Goberno de Navarra ao candidato do partido máis votado no caso de que ningún candidato alcance a maioría requirida no prazo legal establecido e para atribuír ao presidente do Goberno de Navarra a facultade de disolver o Parlamento de Navarra e convocar novas eleccións.
• En 2009 procedeuse a unha segunda modificación de maior calado, no que se introduciu a regulación de institucións como a Fiscalía Superior de Navarra e o Defensor do Pobo de Navarra, así como para actualizar a terminoloxía utilizada no seu texto.

Contido

O Amelloramento do foro está integrado por un título preliminar, e outros tres títulos máis. Totaliza 71 artigos, tres disposicións adicionais, 7 disposicións transitorias e unha disposición final.

Como norma institucional básica da Comunidade Foral, o Amelloramento regula as institucións de Navarra, as súas competencias, así como aspectos conexos de organización institucional.

O seu título preliminar declara a Navarra como Comunidade Foral, fixando o seu territorio no dos meiriñados históricos de Pamplona, Tudela, Estella, Sangüesa e Olite e outorga a Pamplona a capitalidade.

Recoñece ao castelán como lingua oficial de Navarra, pero atendendo á situación de pluralidade lingüística que se dá historicamente na parte norte de Navarra garante ao éuscaro tamén o carácter de oficial nas zonas vascoparlantes en base ao principio legal de predominio lingüístico.

O título primeiro está dedicado ás institucións de Navarra. Establécese nel que as institucións de Navarra son 3:

• O Parlamento de Navarra ou Cortes de Navarra, como asemblea lexislativa.
• O Goberno de Navarra ou Deputación Foral, como consello executivo de goberno.
• O Presidente da Comunidade Foral de Navarra, como presidente do Goberno de Navarra e máis alta representación de Navarra (inicialmente ata a reforma do Amelloramento de 2009 denominado Presidente do Goberno de Navarra ou Deputación Foral).

O seu título segundo está dedicado ás competencias e facultades de Navarra. Nel especifícanse as distintas competencias da Comunidade Foral.

Ademais, o Amelloramento do foro recolle o principio foral clásico de relación financeira bilateral co Estado a través do sistema de Convenio Económico e recupera á Cámara de Comptos (institución medieval suprimida en 1836) como tribunal de contas propio.

Así mesmo, o artigo 70 establece a facultade de Navarra, dentro do marco constitucional, de subscribir de convenios e acordos de colaboración coas comunidades limítrofes (País Vasco, Aragón e A Rioxa).

O seu título terceiro está dedicado á reforma do amelloramento, cuxa iniciativa se recoñece tanto ao Goberno da Nación como ao Goberno de Navarra, que deberán presentar ao Parlamento de Navarra e ás Cortes Xerais o texto de modificación que acorden.

Por último, na súa disposición adicional segunda, o Amelloramento establece que o órgano competente ao que alude a Disposición transitoria cuarta da Constitución con potestade para poñer en marcha o procedemento para a incorporación de Navarra ao País Vasco é o Parlamento de Navarra, órgano que tamén é declarado como competente para separar a Navarra do País Vasco unha vez producida a incorporación.

Significado

A vía elixida para a súa negociación e promulgación como lei orgánica supuxo a concepción do Amelloramento como unha verdadeira actualización do réxime foral recoñecido para Navarra na Lei Paccionada do 16 de agosto de 1841 e a tal fin denominóuselle precisamente "amelloramento" en uso do tradicional e medieval termo navarro para aludir á actualización normativa. Con todo, a natureza e carácter xurídico do Amelloramento segue sendo un tema polémico.

Así, segundo algúns autores, o Amelloramento é debedor dun concepto xurídico complexo na súa constitución, pois se ben como os Estatutos de Autonomía serían produto dunha concesión da Constitución, "o Foro supoñería un dereito anterior á propia norma que sería recoñecido por esta e que estaría baseado no concepto de liberdade civil". Ademais, relacionaríase co concepto de "autonomía orixinaria" do pobo navarro, a pesar de que nin o Amelloramento nin a doutrina adoita utilizar comunmente o concepto de "nacionalidade" previsto constitucionalmente e prefírese a denominación de "comunidade foral".

Hai autores que negaron que o Amelloramento teña natureza de Estatuto de Autonomía, sinalando que se trataría dun pacto entre Navarra e o Estado que vén actualizar o contido da Lei de Modificación de Foros de 1841. Mentres outros autores opinan que o Amelloramento ten unha natureza bifronte: dunha banda é un auténtico Estatuto de autonomía que organiza a Navarra como comunidade autónoma e doutra banda é tamén un pacto foral e por iso Navarra non é unha comunidade autónoma, senón que ten un carácter singular e por iso denomínase "comunidade foral".

Pola súa banda outros sectores, entre os que se atopan historiadores como Bartolomé Clavero, opinan que o pobo de Navarra é "suxeito de soberanía" e está recoñecido na Disposición adicional primeira do texto constitucional e só a el lle corresponde libremente decidir o seu status e identidade, sen que estea determinado por feitos históricos anteriores.

Véxase tamén

Bibliografía

• Baraibar Etxeberria, Álvaro (2004). Extraño federalismo. La vía navarra a la democracia (1973-1982). Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. ISBN 84-259-1283-0
• Larraza Micheltorena, María del Mar (2006). De leal a disidente: Pamplona, 1936-1977. Pamplona: Ediciones Eunate. 330 pp.
• Jefatura del Estado (16 de agosto de 1982). "Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra". Boletín Oficial de Estado (núm. 195, de 16 de agosto de 1982): 22054–22060. ISSN 0212-033X. BOE-A-1982-20824. 
• Jefatura del Estado (28 de marzo de 2001). "Ley Orgánica 1/2001, de 26 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra". Boletín Oficial de Estado (núm. 75, de 28 de marzo de 2001): 11508–11509. ISSN 0212-033X. BOE-A-2001-6006. 
• Jefatura del Estado (28 de outubro de 2010). "Ley Orgánica 7/2010, de 27 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra". Boletín Oficial de Estado (núm. 261, de 28 de outubro de 2010): 90712–90720. ISSN 0212-033X. BOE-A-2010-16435. 

Ligazóns externas

• Sinopsis do Estatuto de Navarra